26 de Marzo de 2012 - Buenos Aires

Bs. As.-Coparticipación: Una relación desigual

La reforma de la Ley de Coparticipación es una materia pendiente desde 1996, pero pocos se animan a plantearla. Mientras se continúa con los coeficientes de reparto entre provincias de 1988, la Nación cada vez acapara una mayor porción de ingresos y más discrecionalidad.

El reciente tratamiento en el Congreso del traspaso del subterráneo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires de la Nación al gobierno local tuvo una importante cobertura mediática e interés de la población. Sin embargo, el tema que está por detrás de esa cuestión despertó muchas menos opiniones de las distintas posiciones.
Se trata de la cuestión del federalismo fiscal, un tema que, básicamente, está pendiente desde la reforma constitucional de 1994 y que abarca, no sólo a una nueva ley de coparticipación nacional sino también a otra discusión más amplia como la distribución del gasto y el financiamiento en los distintos niveles de gobierno.
“Esto es algo muy importante, lo ejemplifica el tema de los subtes, pero no está incorporado en la agenda de la sociedad”, sostiene Ernesto Resk, director del Instituto de Economía y Finanzas (IEF) de la Facultad de Ciencias Económicas de la UNC. “Modificar esto sería como una segunda refundación de la República”, dice.
La entidad actuó de anfitriona del 15º Seminario de Federalismo Fiscal, encuentro que concentró en Córdoba a académicos y especialistas de las universidades Nacional de Córdoba, Nacional de La Plata (UNLP) y Torcuato Di Tella (UTDT), la Academia Nacional de Ciencias Económicas (Ance), la Academia de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba y el Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (Cippec).
La intención de estas entidades es volver a poner la cuestión en agenda. Un tema que en la década de los ’90 fue objeto de análisis, con las reformas de la seguridad social, el traspaso de servicios como educación y salud a las provincias, o la intención de modificar el régimen de coparticipación.

La cuestión tiene muchas aristas. Una de las conclusiones que surgieron fue la necesidad de abarcar el tema desde un punto de vista integral: de nada sirve modificar la ley de coparticipación si se siguen manteniendo transferencias discrecionales de la Nación a las provincias por fuera, o sigue habiendo una porción importante de dinero que el Gobierno nacional gasta en las distintas jurisdicciones en forma arbitraria.
“En los últimos años, el creciente centralismo político fue acompañado, y en buena medida explicado, por un también creciente centralismo fiscal”, subraya Carlos Gervasoni de la UTDT, quien analizó el aspecto político constitucional del federalismo junto con Antonio María Hernández (UNC) y Luciana Díaz Frers (Cippec). La investigadora pone de relieve, además, que la Nación dispone de una porción del presupuesto (lo denominó “flexible”) que puede ser gastado en forma discrecional en distintos lugares del territorio. “Alrededor del 27 por ciento del presupuesto se puede asignar con cierta discrecionalidad y la asignación geográfica es muy desigual”, señala.

Ganadores y perdedores. “La coparticipación es un ‘juego de suma cero’: lo que uno gana, otro lo pierde”, explica Resk. Esto, en gran parte, justifica por qué tanto a la Nación como a las provincias les costó abordar la postergada reforma.
A la Nación no le conviene porque pierde poder, pero también hay provincias que van a perder en el reparto. Marcelo Capello, docente de la UNC y economista del Ieral, quien trató con Resk los aspectos prácticos de la coparticipación, advierte sobre la amplia brecha entre los recursos que recibe cada provincia. Mientras algunas como Santa Cruz obtuvieron 27.515 pesos por habitante en 2010, otras como Misiones, no llegaron a los seis mil.

Refundación. ¿Cómo encarar una reforma tan profunda? Las opiniones no son uniformes, pero hay consenso de que debe ser gradual. “Debería mantenerse la distribución para el monto actual e ir modificando los porcentajes en la distribución primaria (entre Nación y Provincias) y la secundaria (entre estas jurisdicciones) sobre el aumento de los recursos”, opina Resk.
Elettore, por su parte, se muestra partidario de discutir primero el reparto entre Nación y provincias (aumentando el porcentaje de éstas), sin tocar los coeficientes, creando fondos para las jurisdicciones subnacionales. Díaz Frers, propone, además, sin tocar la coparticipación, modificar los criterios de asignación del presupuesto nacional discrecional, tomando en cuenta pobreza u otros indicadores de necesidades.
Habría que convertir en automáticos algunos envíos discrecionales y atender un tema clave, como el financiamiento de la Seguridad Social”, dijo Capello.

Cuándo es la oportunidad
“La oportunidad fue ayer, no hay momento oportuno”, dice Ernesto Resk. Lo cierto es que no hay interés de la Nación por plantear un tema que le restaría poder fiscal sobre los gobernadores. Y las provincias tampoco lo quieren hacer porque temen perder parte de sus recursos.

Presión tributaria
Las crecientes desigualdades en el reparto de fondos fueron acompañadas con un aumento de los recursos de todas las jurisdicciones en proporción al Producto Interno Bruto (PIB). “La suba de la presión fiscal es un tema que hay que rever: subió 14 puntos en una década”, advierte Marcelo Capello.

31,3%
Es la participación de las provincias (incluyendo transferencias discrecionales) en el total del reparto tributario. En los ‘90 promedió el 35%.

0,3%
Del PBI fue el resultado fiscal de la Nación en 2011, por el superávit de Seguridad Social, pues el Tesoro cerró en rojo. Las provincias, con déficit.

Cómo es el reparto
Coparticipación bruta. El 15% va a la Anses y el 85% forma la Coparticipación Neta. En teoría, se incorporan todos los impuestos nacionales con excepción de aquellos sobre el Comercio Exterior (entre ellos, retenciones). Pero, en la práctica, se establecieron numerosas detracciones.

Impuestos incluidos. Ganancias, IVA, Internos, Ganancia Mínima Presunta, Transferencia de Inmuebles, Juegos y Sorteos, sobre el Capital de Cooperativas y Créditos y Débitos. Entre los más abultados, antes de integrar la coparticipación bruta, a Ganancias se le restan: 20% para la Anses, 10% (hasta 650 millones) para Buenos Aires, 2% para ATN y 4% para el resto de provincias (se distribuye sólo el 65%); al IVA: 11% para Anses (Nación y Cajas Provinciales), se distribuye el 85%.

Impuesto al cheque. Este es un caso de controversia entre Nación y Provincias, que éstas quisieron corregir, pero sin éxito. Aunque es un tributo nacional, por la Ley de Emergencia Pública el 70% de la recaudación va a la Nación y sólo el 30% integra la coparticipación bruta.

Coparticipación neta. El marco legal establece una distribución primaria de 41,64% para la Nación, 57,36% para las Provincias y 1% para el fondo de Aportes del Tesoro Nacional (ATN).

Distribución secundaria. El 57,36% de las provincias se distribuye según coeficientes fijos que se establecieron en la ley 23.548 de 1988. No tienen ningún tipo de parámetro de equidad o eficiencia sobre los cuales definir la distribución. A Córdoba le corresponde el 8,834% de ese monto.

Por fuera. Además de los tributos que integran la masa coparticipable, hay otros fondos e impuestos que van directamente a la Nación, a las provincias o se reparten entre ambos. Además, la Anses tiene los recursos de las contribuciones patronales a la Seguridad Social.

Las provincias quieren volver a tener una mayor parte de la torta
Los gobiernos subnacionales perdieron en los últimos años participación en los recursos tributarios del país. A esto se suma la transferencia de servicios que se realizó en la década de los 90.
Pese a que las provincias deberían recibir, por ley, casi el 60 por ciento de lo recaudado por impuestos nacionales (sin los tributos al comercio exterior), en la práctica, reciben menos del 34 por ciento fijado como piso mínimo.
La brecha se fue ampliando a lo largo de los años (en 1991 rondaba el 50 por ciento) debido a la implementación de nuevos tributos, de fondos específicos, detracciones con fines especiales y otras cuestiones que se movieron por fuera de la coparticipación.
Además, se fue ampliando la porción que corresponde a transferencias discrecionales de la Nación y se redujo la participación de los envíos automáticos a través de la coparticipación (del 34 por ciento a mediados de los ’90 al 26 por ciento actual, según el Ieral). “Las provincias cedieron recursos mientras se les transfirieron servicios”, dijo el ministro de Finanzas de Córdoba, Ángel Mario Elettore, en el marco de un panel del 15º Seminario sobre Federalismo Fiscal. Ejemplificó que Córdoba (una provincia que no transfirió su Caja a la Nación), sólo por la detracción del 15 por ciento de la coparticipación bruta con destino a la Anses (una de las reducciones con ese destino) perdió más de dos mil millones en 2011, sin recibir “ni un peso” para su sistema previsional. Advirtió que esto también influye en la coparticipación a los municipios.
“En los últimos 30 años hubo una pérdida de correspondencia fiscal: fuga de la masa coparticipable, nuevos tributos que no se coparticipan, traspaso de servicios sin los correspondientes recursos”, coincidió Ángel Sciara, ministro de Economía de Santa Fe. “Esto genera una desigualdad de esfuerzos entre las provincias y la Nación. Además, los gobiernos subnacionales se han impuesto restricciones propias o impuestas al financiamiento mediante la capacidad de contraer préstamos y esto atenta contra la inversión y el federalismo”, consideró.
Por su parte, el economista Alberto Porto, de la Universidad de La Plata remarcó: “A lo largo de los años hubo una centralización tributaria y una descentralización del gasto, sin recursos que lo acompañen”.
“Hay que entender que este no es un problema de ingresos, sino de ineficiencia de los Estados, falta de incentivos para la calidad, corrupción y falta de fiscalización”, opinó Marcelo Costa, ministro de Economía de Mendoza y pidió volver a un sistema de coparticipación a las provincias en base a ponderadores variables.
En tanto, Luis Brower de Koning, ex intendente de Río Tercero (UCR), planteó la situación desde los municipios. Advirtió que la relación entre la Provincia de Córdoba y los gobiernos locales, en lugar de la coparticipación del 20 por ciento, también se alteró debido a la creación de distintos fondos especiales que no se distribuyen (como aquellos que se cobran con el Inmobiliario Rural).

41 Mil millones de pesos sumaron los recursos que en 2011 les correspondían a las provincias, con destino a la Anses, según el Ieral. De ese monto, 3.563 millones le pertenecen a Córdoba.
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Fuente: La Voz del Interior